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國有企業混合所有制改革的現狀、問題及對策建議

2020-12-17 15:05點擊數(0) 加入收藏


在新的“1+N”政策體系的推動下,國有企業混合所有制改革在分類改革、壟斷行業改革、公司治理結構改革、國企管理體制結構改革等方面取得了一些進展。同時,存在一些突出的問題:國企混合所有制改革的內涵和外延不清晰,國資股權多元化與混合所有制混雜;國企混合所有制改革不能實現企業去行政化管理,不能保障國有企業成為真正的市場經營主體;相當一部分混合所有制改革后的企業決策與經營行為沒有根本性改變;國有資產流失擔憂、同股不同權與企業融合難成為阻礙各細分產業領域國企混合所有制改革的重要因素。針對存在的問題,從立法、政策體系、公司治理結構和外部條件四個方面進行成因分析,并提出針對性建議

作為一種對市場機制的補充性制度安排,國有企業是政府為校正市場失靈而采取的參與和干預經濟的工具與手段[1]。國有企業改革一直是我國全面深化國有經濟改革的重心[2],而混合所有制改革是本輪全面深化國有經濟改革的焦點,涉及國有企業兼并重組、資產證券化、員工持股等重大問題[3]。推進國有企業混合所有制改革,是希望通過國有經濟與非國有經濟劣勢消減和優勢互補來提升國有企業的運行效率[4]。目前學術界和政界關于國有企業混合所有制改革的研究主要集中在兩大方面:混合所有制改革的概念內涵分析以及混合所有制改革的路徑機制探索分析。關于混合所有制改革的概念內涵分析,需要辨別混合所有制、混合所有制經濟和混合經濟的概念?;旌纤兄谱钤鐏碓从谏鲜兰o六七十年代西方國家對傳統資本主義自由放任經濟模式的改良理論——“混合經濟”論?;旌辖洕饕从趧P恩斯的國家干預經濟理論,經漢森、薩繆爾森、科斯、諾斯等人的發展而形成,實質上指的是國家干預的、以私人經濟為基礎的市場經濟。根據《牛津經濟學詞典》,混合所有制是關于所有制的制度安排;混合所有制經濟是指各種不同所有制資本,通過多元投資、相互融合而形成的產權配置結構和經濟形式;混合經濟是用于描述一個介于放任自流市場經濟和計劃經濟之間的經濟,特指有市場機制和政府干預并存的經濟[5]。而在混合所有制改革的路徑機制探索方面,張卓元認為,應該從改變股權結構和治理結構的角度來完善公司法人治理結構[6];黃群慧認為,要通過國有企業分類改革、推進國資管理體制改革和建立市場化的治理機制來推進混合所有制改革[7]。研究的重心主要包括股權結構調整、公司治理結構、混合所有制改革模式、國有資本管理機制等[8-10]。

新一輪的國有企業混合所有制改革,集中于如何有效強化和放大國有資本功能這一焦點上,是國有資本面向企業外部和社會資本,謀求企業發展和資本集中、重組、擴張的改革。即通過國有資本和社會資本的相互結合,放大國有資本的功能,同時也為社會資本進入國有經濟傳統領域打開大門。然而,國有企業混合所有制改革仍存在很多問題,下文從現狀、問題、問題成因和對策建議四個方面來進行論述分析,旨于厘清國有企業混合所有制改革的現狀及問題,為進一步深化改革提供可操作性建議。

一、國有企業混合所有制改革的現狀

目前,混合所有制改革穩妥有序。中央企業二級子企業的混合所有制占比超過50%,已經開展混合所有制改革的企業戶數占比68.9%[11],超過2/3的中央企業引進了各類社會資本,重點行業領域兩批19家混合所有制改革試點扎實推進,第三批混合所有制改革試點企業名單即將公布,中央企業10家子公司員工持股試點全面實施,21個省份的126戶企業開展了員工持股試點。

① 參見第三批國企混改試點報批中油氣領域或成改革重點[EB/OL].中國經濟網,http://www.chinanews.com/business/2017/08-24/8312768.shtml,訪問時間:2017-10-24.

(一)國有企業分類改革的推進為混合所有制改革深化奠定了基礎

國有企業分類改革是國有企業改革的基礎,它的推進能夠確保國有企業在關系國家和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務以及公益類行業上的控制力,并為主業處于充分競爭領域的國有企業進行市場化經營、放大國有資本功能提供前提條件。而混合所有制改革正是促進國有企業進行市場化經營、放大國有資本功能的一種改革路徑。從這種角度而言,國有企業分類改革的推進能夠為混合所有制改革深化提供界定清晰的內涵和外延范圍。2015年,《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》與《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》相繼出臺,指導推進國有企業分類改革。目前,中央企業功能界定與分類已經完成,29個省(區、市)出臺了分類意見或方案,但進行實質性分類改革實踐的地方并不多,大多是照搬國家層面的政策。其中,上海和深圳的分類改革實踐在全國有重要的示范意義。具體而言,上海市的改革思路是以準確界定國有企業功能定位為切入點,全面推動國有企業的分類改革,促進企業發展。其具體做法是,根據國有企業市場屬性的不同,兼顧企業股權結構、產業特征和發展階段,按照資產規模、營業收入、利潤和人員等指標的占比情況,將國有企業分為競爭類、功能類和公共服務類這三種類型。深圳率先在全國實現了包括文化傳媒資產在內的國有資產集中統一監管,并在數年前就根據不同企業特點,確立了分類監管考核的辦法,基本實現了一企一策的考核方式。

② 該政策規定:主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,原則上都要實行公司制股份制改革,積極引入其他資本實現股權多元化,國有資本可以絕對控股、相對控股或參股,加大改制上市力度,著力推進整體上市;主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業,要保持國有資本控股地位,支持非國有資本參股;處于自然壟斷行業的商業類國有企業,要以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為原則積極推進改革,根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務,促進公共資源配置市場化;對需要實行國有全資的企業,要積極引入其他國有資本實行股權多元化;公益類國有企業可以采取國有獨資形式,具備條件的也可以推行投資主體多元化,還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式,鼓勵非國有企業參與經營。

(二)混合所有制改革從非壟斷行業向壟斷行業邁進,從子公司、項目層面逐漸向集團公司層面推進

在上一輪混合所有制改革中,出于對國有資產流失和競爭優勢削弱的擔憂,大多數國有企業實施混合所有制改革的決心和力度不夠,尤其是在自然壟斷行業中,混合所有制改革并未取得實質性進展,占國資主流的央企股權結構并沒有得到實質性改善。從2016年開始,壟斷行業的混合所有制改革加快“破冰”步伐。2016年10月以來,東航集團、聯通集團、南方電網、哈電集團、中國核建、中國船舶等中央企業被列入第一批混合所有制改革試點名單。2017年的國務院政府工作報告強調,深化混合所有制改革,在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐,并特別提出:“抓好電力和石油天然氣體制改革,開放競爭性業務?!?017年,中國鐵路總公司和中國兵器工業集團也相繼發布混合所有制改革計劃。從混改層面看,上一輪混合所有制改革普遍在二三級子公司或項目層面推進,本輪混合所有制改革已經涉及各大央企核心主業,逐漸向集團公司層面推進。截至2017年3月底,126家省級國資委監管的一級企業集團層面完成了混合所有制改革;已在石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等行業和領域,選擇19家企業開展重點領域混合所有制改革試點,實現了向社會資本放開競爭性業務。目前,前兩批試點的19家企業中,超過1/3的企業已經完成了引入戰略投資者、組立新公司、進行股權激勵等改革,余下的試點企業也正在推進改革。且第三批進行混合所有制改革試點的31家企業改革方案已經獲得了批準,即將推上正式改革的日程。

表1 本輪國企混合所有制改革

在壟斷行業不同層面的具體推進情況

圖片

資料來源:作者根據相關調查資料整理所得

(三)國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業、引入非國有資本改制、員工持股、項目PPP等混合所有制改革途徑進行融合,法人公司治理結構進一步優化

目前,發展混合所有制經濟可以采取的方式主要包括:深化國有企業股份制改革,加快國有企業改制上市步伐,鼓勵非公有制企業參與國有企業改制重組,向非國有資本開放重點投資項目,允許混合所有制企業員工持股等。概言之,混合所有制改革方式主要包括兩類:一類是在存量業務上通過老股轉讓與增資擴股的方式引入戰略性投資,以及通過員工持股進行股權激勵;另一類是在增量業務上通過與其他所有制資本進行合資形成新的混合所有制企業。據悉,央企二級子企業的混合所有制占比超過50%,超過2/3的央企引進社會資本。在積極引入社會資本、規范發展混合所有制經濟方面,2016年下半年以來,有16家中央企業通過產權市場增資擴股,引入社會資本406億元。國務院國資委提供的數據表明,2012-2016年,中央企業及下屬企業共推進混合所有制改革1995項。另外,10戶中央企業子企業作為員工持股首批試點也在順利進行。截至2016年底,中央企業混合所有制企業戶數占比達68.9%,較2012年增加3.23個百分點。省級國資委所出資企業及各級子企業(合并報表范圍內)混合所有制企業占比達到了47%。中央企業二級子企業混合所有制企業戶數占比達到了22.5%。越來越多的競爭性企業在混改中進一步調整股權比例,促進企業形成了有效制衡的法人治理結構。

(四)管人、管事、管資產的“國資委+國有企業”二級管理結構正在轉變成管資本的“國資委+運營公司/投資公司+國有企業”三級管理結構

2016年12月,習近平主持召開中央全面深化改革領導小組會議,審議通過了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》。2017年4月,國務院辦公廳轉發該方案,取消、下放、授權43項國資監管事項。方案提出,今后國資委不再直接規范上市公司國有股東行為,由企業依法自主決策;延伸到央企子企業的管理事項原則上歸位于企業集團;經理層成員選聘、業績考核、薪酬管理以及職工工資總額審批等事項授權給企業。國有資本投資公司、運營公司是新一輪國企改革涌現出的新生事物,也是國有資本授權經營體制改革的平臺,在國資體制完善過程中尤其是在向“管資本為主”轉變中扮演重要角色。當前,中央企業國有資本投資、運營公司試點企業達到10家,26個地方國資委改組,組建了72家投資運營公司。國有資本投資、運營公司在原有2家試點的基礎上,擴展到了“2+8”共計10家,即誠通集團、中國國新2家運營公司試點,以及國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家投資公司試點。37家省級國資委中,有21家改組組建了52戶國有資本投資、運營公司。有統計數據顯示,目前已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司。另外,還組建和設立了投資基金和引導基金,如國投發起設立了先進制造產業投資基金、新興產業創投引導基金等40余支基金,可引導5000億左右社會資本進入前瞻性戰略性產業。國有經濟管理在由“管資產”轉向“管資本”為主的管理結構中,各主體權責發生了本質性變化,正在形成混合所有制改革依法合規的操作規則。

二、國有企業混合所有制改革的問題

在新的“1+N”政策體系的推動下,國有企業混合所有制改革在分類改革、壟斷行業改革、公司治理結構改革、國企管理體制結構改革等方面取得了一些進展。同時,也存在一些突出的問題。

(一)國企混合所有制改革的內涵和外延不清晰,國資股權多元化與混合所有制混雜

國企混合所有制改革的內涵和外延不清晰,主要是不能分辨清楚混合所有制、混合所有制經濟和混合經濟的概念內涵。通過文獻梳理和筆者所在課題組的分析判斷,三者的內涵是不同的:混合所有制是微觀層面的概念,指的是存在不同類別生產資料所有制的混合,不僅包括公有制與私有制的混合,還包括國家所有與集體所有的混合;混合所有制經濟是一個宏觀層面的語義概念,它是指國家所有、集體所有、非公所有的生產資料所有制成分,至少兩種組合在一起的經濟制度,表現形式主要有交叉持股、股份制、上市,其發展而成的微觀形態是混合所有制企業;混合經濟是西方國家的概念,指的是私人經濟為主的市場經濟加入了國家干預調控,與我國的混合所有制經濟形成的背景和社會體制不同,我國的混合所有制經濟是從公有制發展而來的以公有制為主體、其他所有制共同發展的經濟制度。

國企改制的結果是使全民所有制企業變成國有獨資公司、國有及國有控股企業全資子公司或國有控股公司、股權多元化企業。其中,在很多已經完成了改制的企業里,法人治理結構并沒有發生變化,只是注冊方式由全民所有制改成公司制,且資本結構仍是國有獨資。這些國有獨資的公司不屬于混合所有制企業,他們的改制也不屬于混合所有制改革,但在目前的改革實踐和研究分析中,并沒有進行區分,仍模糊地將改制作為國企混合所有制改革的主要途徑之一,這是混合所有制改革內涵和外延不清晰問題造成的。還有的研究和實踐將央企重組和不同層級的國有企業重組以及國企改制作為混合所有制改革的重要內容,這也存在著類似的混合所有制改革內涵和外延不清晰問題,使得國資股權多元化與混合所有制混雜,如煤電一體化重組、央企重組等。實際上,如果在央企重組和不同層級的國有企業重組中,引入了其他非國有所有制資本,則屬于混合所有制改革;但是,不同央企之間的重組、地方不同層級國有企業之間的重組以及地方和中央國企之間的重組都不屬于混合所有制改革,只是國資股權多元化。

(二)國企混合所有制改革不能實現企業去行政化管理,仍不能保障國有企業成為真正的市場經營主體

在國有企業改革層面,雖然一直把“政企分開”作為一個改革目標,但實際效果卻不佳?,F有政策文件僅僅只是要將國有企業劃分為商業型和公益型,卻沒有具體的分類標準,也沒有針對分類后不同類型企業管理方式的具體規定。政企分開改革仍然停留在表面形式上,沒有具體的操作標準能夠構建界定清晰且運行成本可控的政企關系。由于國有企業的“三會一層”的高級管理層一般由國家政府指定,企業經營者帶有“官員+企業領導”的雙重身份,不能完全按照市場管理的方式進行企業經營決策,使得國有企業難免仍是政府干預經濟的工具。國有企業的任何股東或出資人,都是由制度構造出來的出資人,而由特定制度構造出來的某一個環節的出資人,并不是必然優于由其他制度安排構造出來的其他環節的出資人。在從國有企業的“虛位”的最終出資人到實際控制人的整個委托代理鏈條上,任何被制度構造出來的被賦予較多控制權的或是被設定為監督其他人的監督者,都隨時有可能在實踐中成為需要重點關注的“被監督者”。為此,監督好最末端作為“監督者”的政府,而不是另一端作為“被監督者”的企業及其內部人,才是保障國有企業成為真正市場主體的關鍵。如果與國有企業相關的政府系統內的最終監督者未受到有效的制衡與約束,那么,與國有企業相關的整個委托代理鏈條就有可能會異化成為一架復雜度持續上升的制度機器,制度成本與日俱增而產出效率卻奇低無比[12]?;旌纤兄聘母镫m然改變了國有獨資的股權結構,但是仍然在國有股權比例上存在一些問題,國有絕對控股、國有相對控股、國有參股的功能和管理方式沒有得到進一步明確,存在嚴重的同股不同權問題。另外,很多企業都是整合二級、三級子公司上市來完成混合所有制改革的任務,集團公司業務沒有發生實質性變化,國企仍然是行政化管理的政府工具,國有企業領導人的雙重身份局面仍未改變,使得行政化管理難以向市場化轉變。

(三)相當一部分“混改”后企業的決策與經營行為沒有根本性改變

由于存在制度的路徑依賴及搭對方制度便車的沖動,鼓勵不同所有制資本組合的混合所有制改革,經過“混合”過程中控制權的博弈后,難免仍然保留原有所有制的特點,這樣,市場失靈或國有企業無效率都很容易造成混合所有制的失靈[13]。而且,混合所有制改革并不能很好地解決影響國有企業過度投資和非理性投資的政府干預以及國有企業的經理人代理問題。研究表明,只有外資參與的混合所有制改革才能夠有助于降低企業的過度投資或非理性投資水平,而只含有民營資本的混合所有制改革并不能有效解決這一問題。且經理人問題的解決對國企非效率投資問題的解決更為有效[14]。這表明,即使新一輪混合所有制改革形成了新的“三會一層”的法人公司治理結構,但由于混合所有制企業中的國有企業與民營企業各自權利不明確,“三會一層”難以實現權責分明,不能發揮各自的作用,故不能保障形成有效的制衡機制。

(四)國有資產流失擔憂、同股不同權與企業融合難成為阻礙各細分產業領域國企混合所有制改革的重要因素

雖然政策文件指明了國有資本與非國有資本混合的原則性標準,但并沒有形成具體的管理機制來指導怎么“混”和“混”多少。在混合的過程中,可能出現低估國有資產、高估非國有資產,或是國有企業管理層及非國有資本投資者串通的機會主義行為。因此,這些可能性的存在使得國有企業管理層容易產生混合所有制改革會導致國有資產流失的擔憂,為了規避承擔這種風險的責任,不會選擇讓國有企業進行混合所有制改革。同時,民營企業雖然想通過發展混合所有制企業來獲得各細分產業領域國有企業的政策資源,但由于擔心同股不同權問題會導致他們在混改中沒有話語權,無法保障自己的股權權益,因而不敢冒風險。另外,由于國有企業與非國有企業在文化、制度規范等方面存在很多差異,在發展混合所有制過程中可能存在企業融合難的問題。

三、國有企業混合所有制改革的問題成因

當前,混合所有制改革實際上是進一步推進國有企業改革的一種重要手段,其根本目的是希望通過引入非國有資本,在企業治理層面完善國有企業的決策、經營和管理機制,解決國有企業現有的委托代理關系下的內部人控制、激勵不相容等問題,最終提高國有企業的經營績效,實現國有資產保值增值。然而,各細分產業領域國有企業“混改”中存在的種種問題,最主要的原因不在“混改”自身,而在于“混改”之外。

(一)缺乏專門的立法支撐

無論是《企業法》還是《公司法》,都沒有對政府這個監管者的權力進行明確約束。如果企業經營不實現去行政化,國有企業和改制以后的混合所有制企業的市場主體地位就無法得到保障。實際上,在國有企業混合所有制改革的過程中,沒有出臺針對混合所有制改革的專項法律,用以保障不同所有制企業的資本處決權利。首先,沒有出臺專門的法律,對國有企業混合所有制改革中的不同主體而言,可能導致兩方面的問題:一方面,他們的市場主體獨立性無法得到保障,造成混合所有制改革的主體在市場層面不對等;另一方面,他們在參與改革環節中的權責無法得到清晰的界定,因而無法保障企業是在自愿情況下進行資本的組合,國有資本可能強迫性收購民營資本。其次,也沒有出臺針對新形成的混合所有制企業的專項法律,用以保障股權結構中不同所有制性質資本的同股同權,導致不論是在國有絕對控股、國有相對控股,還是國有參股的股權結構中,國有資本總是控制著絕對的發言權,無法形成相互制衡的股權結構。

(二)缺乏細分的針對不同模式改革的具體政策體系

在推進國有企業改革過程中,做好改革頂層設計與基層探索創新結合的命題,是非常有必要的。但是具體在混合所有制改革的實踐中,在國有企業改革“1+N”的政策體系的頂層設計下,各細分產業領域國有企業混合所有制改革的細分政策體系是缺失的。具體表現為:沒有形成指導不同所有制資本發展混合所有制企業流程的政策文件,無法解決不同來源資本怎么“混”的問題;沒有針對發展中形成的不同混合所有制改革途徑出臺進行規范化管理的政策文件,無法解決不同所有制資本權利不能得到保障的問題;沒有針對參與混合所有制改革的不同類型所有制主體,出臺進行權責清晰界定的政策文件,無法解決混合所有制內涵及外延不清晰、不能形成有效的制衡結構的問題;沒有針對改革涉及的不同類型領域和不同所有制資本結構,以及產權交易市場等外部環境條件形成具體的管理政策文件,無法解決分類改革、分類管理和分類監督的問題。

(三)沒有解決原有公司治理結構不完善的問題

從目前發展的情況看,各細分產業領域國企混合所有制改革還不能解決原有公司治理結構不完善的問題。首先,在各細分產業領域國有企業進行混合所有制改革之前,并沒有實現完全轉變為獨立的市場經營主體,在政企不分的情況下進行混合所有制改革,國有資本股權仍保持著絕對話語權,是無法形成相互制衡并符合現代公司治理制度的法人治理結構;其次,各細分產業領域國有企業在進行混合所有制改革之前,并沒有進行充分的分類管理,也無法根據各類結果進行有區別的混合所有制改革,而且主要選擇在項目或子公司層面進行混合所有制改革,在主業務層面或集團公司層面仍保留著原有的國有獨資控股狀態,原有公司治理結構不完善的問題也就無法得到充分解決。

(四)現有的資產評估機制、國有資產管理體制、國有資產監督機制和產權交易市場仍不能為各細分產業領域混合所有制改革的順利進行提供良好的外部條件

目前,各細分產業領域的國有企業并不具有完全的財產使用權。主要原因是,現有的資產評估機制、國有資產管理體制、國有資產監督機制和產權交易市場的發展都不完善,仍不能為混合所有制改革提供良好的外部條件。一方面,雖然目前國家出臺了政策,將國有資本管理結構調整為“國資委+國有資本運營公司/投資公司+國有企業”的三級管資本結構,但國資委、國有資本投運營公司和國有企業的權責仍不清晰,具體表現為:國資委的定位沒有明確的法律規定,在權責不清晰的情況下,無法判斷是否越權或缺位;資本投資公司和資本運營公司的管理細則缺失,地方只能根據國家層面上的政策依葫蘆畫瓢,存在嚴重的水土不服問題。在這些問題的影響下,如果新的國有資產管理體制和監督機制都無法發揮作用,那么現有的政策轉變只是將資產管理體制的層級復雜化了。另一方面,由于資產評估機制和產權交易市場發展不完善,不同所有制資本在混合時不能進行清晰的產權界定和對資本進行合理的價值評估,造成國有企業擔心資產流失、民營企業擔心資本遭侵吞、不同所有制企業融合難等問題。

四、政策建議

國有企業中存在的內部人控制、委托代理等問題使得國有企業行為不經濟,如存在投資沖動,造成國有資本經營效率低下。為了解決這一問題,有必要引入非國有資本,對國有企業進行混合所有制改革,形成有效制衡的管理結構,從而改變國有企業的經營和行為模式,促使國有企業行為合理化,并發展成為世界一流企業。但是,非國有資本特別是民營資本的利益是否得到切實保護,是民營資本是否有動力參與國企混改的條件。因此,本文從國有企業混合制改革的視角,對國企混改進行了分析,在立法建設、完善政策體系、提供保障條件、分類改革和分行業改革、未來研究方向六個方面,對國企混改提出具體政策建議。

(一)加快國企混合所有制改革專項立法建設,強化依法治政、依法治企的法制化機制,保障國企市場主體地位及不同所有制資本的同股同權

應盡快針對各細分產業領域國有企業混合所有制改革進行專項立法,通過專門的法律來促使建立和完善依法治政和依法治企的法制化機制,用法律化的強制手段保障各細分產業領域國有企業以真正的市場主體身份參與市場競爭和混合所有制改革。即用法律條文清晰界定政府的監管范圍,并明確政府干預過度的懲罰措施,做到真正的“政企分開、政資分開”。另外,用法律的權威性保障不同所有制資本參與各細分產業領域國有企業混合所有制改革的權益,確保同股同權,防止國有企業憑借一股獨大的股權結構及政策優勢侵占民營企業的資本和利益,消除非國有資本在參與國企混改上的弱勢群體意識,使得不同所有制資本自愿參與混改,形成混合所有制改革良性的參與機制。

(二)完善國有企業混合所有制改革的政策體系,明晰權責,形成完善的國有資產管理機制和監督機制

盡快在國企改革“1+N”頂層設計政策體系框架下,促使各細分產業領域國有企業混合所有制改革政策進一步明細化和具體化,明晰各級主體在各細分產業領域混合所有制企業發展中的權責以及不同途徑、層次、領域參與進行混合所有制改革的底線,逐漸形成完善的國有資產管理機制和監督機制。具體需要做到:國資委應完全按照國企改革頂層設計轉變職責,針對國有資本運營公司和投資公司細化資本監管制度,提高國有資本的管理效率,且在對各細分產業領域國有企業的管理上,不再干涉,放權給資本運營公司與資本投資公司;清晰界定國有資本運營公司和投資公司對各細分產業領域國有企業的監管職責范圍,保障各細分產業領域國有企業投資行為的合理化。加快促使黨組織以紀律監察委員會的形式在各級主體中扎根,形成各級主體的監督機構及信息反饋平臺,對干預過度、沖動投資、監管無作為等進行調查取證并聽證,形成各級主體的約束機制。

(三)促使國有資產評估機構、產權交易市場等發展和完善,為國有企業混合所有制改革營造良好的市場服務環境,促進各細分產業領域國企在人事、薪酬等方面進行制度調整

出臺政策支持國有資產評估機構、產權交易市場等為國企混改提供第三方評估和服務的市場組織得到快速發展。以科學的理論和方法定性國有資產流失問題,判斷經營風險的市場性與人為性,科學界定正常問題與人為問題。為國有企業市場化經營松綁,提供一定的自由決策和發展空間,為各細分產業領域國有企業混合所有制改革營造良好的市場服務環境,從而通過市場化機制促進國企在人事、薪酬等方面進行制度調整。

(四)促進國企分類改革優先進行,為各細分產業領域國有企業混合所有制改革劃定清晰的領域和范圍

對細分產業領域國有企業實行有差別的混合所有制改革,促使各細分產業領域國有企業分類改革優先進行,對各細分產業領域國有企業的公益性和商業性進行區分,為混合所有制改革劃定清晰的領域和范圍。即對有特殊或專項任務的各細分產業領域國有企業進行混合所有制改革,可以在實行優先股和國家特殊管理股制度的基礎上進行市場化經營改革,在保障有資產安全的基礎上提高資產運營效率,促使增資擴股,擴大國有資本的功能。對于處于完全競爭領域的業務,應該按照市場規律進行專業化經營,國有資本可以控股、參股或是退出。對于處于國家戰略性行業的各細分產業領域業務,國有資本應該絕對控股,但應該建立相應的利益共享機制。對于處于公益類行業的各細分產業領域業務,國有資本在絕對控股的基礎上,可以通過業務和項目層面與民營資本等非國有資本進行合資。

(五)對競爭性企業和壟斷性企業進行有差別的混改,促使企業形成相互制衡的法人治理結構,結合政策導向建立起更加符合細分行業特征的利益分享機制

各細分產業領域的混合所有制改革政策目前還是無差異的,但在行業內就上市情況、資產規模、股權結構和市場結構方面都存在著較大的差異。因此,差異化、開放化和跨領域的政策可能會更好地促進各細分產業領域的國企混改。同時,混改不只是行業中股權結構或比例的變化,還有行業思維和治理結構的變化,即思維由過去單純的生產思維轉變成互動、平臺、服務的思維,治理結構由過去行政化管理轉變成市場化經營的法人治理結構管理,所以各細分產業領域的混改還應該與政策發展的導向及行業發展的趨勢聯系起來。除此之外,考慮到安全與戰略需要,應該建立參與各細分產業領域國企混改的企業資質篩選機制,對產業資本、金融資本進行篩選,進而選取在業務上具有協同效應的戰略投資者。綜合以上分析,各細分產業領域國企混改應該細分行業進行,并實施有差別的混改政策,促使競爭性業務補短板和提升市場競爭力,促使壟斷性業務先進行機制轉型,再提升市場競爭力。

(六)進一步深化國企改革多目標沖突方面的理論研究,結合混合所有制改革實踐情況調研,綜合形成對國有企業混合所有制改革具有指導性意義的方案和實踐模式

國有企業改革存在著控制力與效率、市場化與國有資產流失、黨建與現代企業公司制度等多目標沖突問題。為了更好地促進各細分產業領域國有企業混改,下一步可以深化國有企業改革多目標沖突方面的理論研究,并結合混合所有制改革的實踐情況調研,形成對各細分產業領域國有企業混合所有制改革具有指導性意義的方案和實踐模式。


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