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公共資源交易中心與產權交易機構的比較和功能定位分析

2020-12-17 16:19點擊數(0) 加入收藏

1 公共資源和企業國有產權的概念界定與屬性比較

1.1 從概念界定上講,公共資源和企業國有產權分屬不同范疇,為并列關系

“公共資源” 的本意是指自然生成或自然存在的資源,能為人類提供生存、發展、享受的自然物質與自然條件,這些資源的所有權由全體社會成員共同享有,是人類社會經濟發展共同所有的基礎條件。通常主要包括公共信息、公共設施、公共水源,以及陽光、空氣、公海等,屬于“公共經濟與管理” 范疇。

而企業國有產權則是指國家對 “企業” 以各種形式投入形成的權益、國有及國有控股企業各種 “投資” 所形成的應享有的權益,以及依法認定為國家所有的其他權益,屬于“產權經濟” 與資本市場范疇。

從公共財政和財政收入來源角度講,公共資源和企業國有產權均為形成“國有資產收入”這種財政收入形式的“不同財源”,兩者為并列關系,不存在“誰包含誰,誰歸屬誰”的問題(參見流程圖)。

正因為此,把“企業國有產權” 歸屬于“公共資源”,從公共財政理論層面來看,是一個明顯的“烏龍”。1.2 公共資源具有“公共性”,而企業國有產權是具有“資本性”的重要生產要素

上述概念界定表明:企業國有產權并非公共資源,而是具有資本屬性的重要生產要素,應當進入資本市場進行交易。換言之,必須建立高度市場化、專業化的交易平臺,才能實現企業國有產權保值增值和股東利益最大化的要求。業已成熟、規范的產權交易機構,無疑是“立足市場、致于交易” 的不二選擇。

公共資源的“公共性”,決定了其屬于“公共經濟與管理”的范疇。而公共資源交易中心作為“事業單位”的面目出現,同樣意味著其更應在“產權交易” 中扮演“管理者和監督者”的角色(參見流程圖)。

該流程圖的文字解讀:

公共資源——(具有)公共性——公共經濟與管理(范疇)——公共資源交易中心(事業單位)——(行使)監督、管理職能;

國有產權——(具有)資本性——產權經濟、資本市場(范疇)——產權交易機構(交易平臺)——立足市場、致于交易。

2 公共資源交易中心和產權交易機構的成立背景與“來龍去脈”

追溯公共資源交易中心成立的背景與來龍去脈,可以發現,它主要是中紀委基于“預防腐敗,加強監管”,“推進公共資源交易統一規范管理” 而形成的,旨在建立健全懲治和預防腐敗體系,其“監督與管理” 的功能定位從一開始便得到顯現。

回顧產權交易市場的發展歷程,不難看出,它是隨著我國市場化改革和國企改革的推進、產權交易實踐的發展“應運而生”、不斷成熟的。我國產權交易市場早在20 世紀80 年代就已出現,真正步入正軌則是在2002 年1 月“四項制度”(即“各地區、各部門都要實行經營性土地使用權出讓招標拍賣、建設工程項目公開招標投標、政府采購、產權交易進入市場” 等四項制度)出臺之后,產權市場建立了獨立的市場運行主體。

2003 年12 月31 日《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》(3 號令)頒布后,國務院國資委先后出臺了十幾項規范國有產權轉讓的配套文件,逐步建立起了國有產權進場交易的制度體系。2008 年以來,隨著京津滬渝四家中央企業產權交易機構發布信息聯合披露制度、《企業國有產權交易操作規則》等制度規范,產權市場在信息披露、交易程序、交易規則等方面的統一進程大大加快。隨著《企業國有資產法》的出臺,企業國有產權進場交易被以法律形式固定下來,產權市場從此有法可依。

3 公共資源交易中心和產權交易機構的法理依據大相徑庭

3.1 產權交易機構在國家法律、地方政令及部門規定等層面均有法理依據支撐

從法律層面來看,2009 年5 月1 日正式施行的《企業國有資產法》第五十四條明確規定:“除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外,國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行?!?/span>

按照《企業國有資產法》和國務院國資委、財政部相關規定,企業國有產權交易場所,必須符合三個條件:一是省級(含計劃單列市)以上國資監管部門選擇確定的產權交易機構;二是被批準接入企業國有產權交易信息監測系統的機構;三是省級(含計劃單列市)政府依法設立的機構。

不僅如此,國務院國資委規定省級以下國資監管機構不得選擇確定產權交易機構,而每個省、直轄市、自治區、計劃單列市,只允許一家產權交易機構接入信息監測系統。

筆者還注意到,產權交易機構在地方政令層面同樣具有較為充分的法理依據。以四川為例,近年來省政府及其相關部門陸續出臺規定、暫行辦法等,明確賦予產權交易機構在國有產權轉讓中的地位與作用(參見下表)。

凡此種種,為產權交易機構尤其是省級產權市場承載包括“企業國有產權交易” 在內的多元化產權交易業務,提供了充分而有力的法理依據支撐。

3.2 公共交易資源中心缺乏法理依據,存在“三違”情形

反觀目前部分地方出現的“公共資源交易中心”,不僅沒有企業國有產權交易的資質,也沒有主管部門授權,并且存在“三違” 情形(違背國家法律;違背地方政令;違背國務院國資委規定),明顯缺乏從事企業國有產權交易的法理依據。

4 公共資源交易中心從事企業國有產權交易存在風險和弊端

4.1 具有明顯的法律風險

按照規范性法律文件的專門規定,只有依法設立的產權交易機構才能從事企業國有產權交易。而公共資源交易中心的設立由于缺乏較為充分的法理依據,因此從事企業國有產權交易存在先天的法律風險,即公共資源交易中心進行的企業國有產權交易可能因沒有履行法定程序而導致交易合同無效的法律后果,當事人甚至會被追究法律責任。

4.2 不能防止行政權力對微觀經濟活動的違規干預

設立公共資源交易中心,旨在建立一個公允的第三方交易平臺,但大多數公共資源交易中心在性質上屬于政府的事業單位,從組織架構和經費使用上理應對同級政府負責。這種體制設計,極易受到行政權力的違規干預,沒有從根本上改變政府既當“運動員” 又當“裁判員” 的尷尬角色,反而可能成為腐敗繼續滋生的溫床,從而違背了公共資源交易中心設立的初衷。

4.3 不利于統一、集中、規?;袌龅男纬?/span>

公共資源交易中心采用省、市、縣、鄉四級機構,各級公共資源交易中心又分別歸地方政府管控,這種分散的機構設置勢必造成市場的人為分割,阻礙統一、集中、規?;袌龅男纬?。

4.4 重復建設、浪費資源

產權交易機構經過多年發展,已經擁有規范的制度體系、先進的競價設施設備、職業化的從業人員、廣泛而高效的市場推廣渠道,這些優勢使得產權交易機構在企業國有產權交易業務領域游刃有余。不僅如此,一些產權交易機構在自身快速發展基礎上,還積極建立分支機構、內部實現交易平臺細分,形成多層次、集團化的發展模式。而公共資源交易中心起步較晚,如果將產權交易機構所擁有的上述優勢“推倒重來”,勢必造成資源的極大浪費。

4.5 不能提供專業化的服務

企業國有產權交易屬于專業化程度要求較高的行業:從業人員必須熟諳相關法律法規,信息披露必須全面、準確。換言之,產權交易業務的開展需要依靠專業化的從業人員。

而目前公共資源交易中心提供的“窗口服務”,形式上類似于行政服務,且從業人員背景大都與工程建設招投標、政府采購等行業相關,缺乏企業國有產權交易的專業技能和行業經驗,無法為客戶提供其真正需要的專業化服務和解決方案,反而在一定程度上增加了交易風險。

4.6 信息覆蓋范圍小,運作形式違背市場規律

公共資源交易中心收入和支出都歸財政的作法,使其與其他專業機構共享利益、共擔風險的機制遭到阻斷,無法像企業制的產權交易機構通過市場機制尋找戰略合作伙伴和建立自身的會員渠道,也就無法通過這些渠道發布交易信息,信息渠道單一、信息覆蓋面小。

公共資源交易中心作為財政撥款事業單位,不能也沒有動力提供產權交易過程中所必要的增值市場服務,其在企業國有產權交易過程中實際上只是承擔了登記服務的角色,缺乏市場配置資源的機制。功能定位的錯置,使得公共資源交易中心在市場化的產權交易中只能成為“一種悖論” :試圖用非市場的行政性運作方式獲取產權要素資源的市場有效配置,往往適得其反。

5 產權交易機構能夠為公共資源交易提供平臺支持

毋庸置疑,產權交易機構和產權交易市場在探索與發展中形成的實踐優勢、法理優勢、信息優勢和渠道優勢以及“公開、公正、公平”的市場環境和先進經驗,為新形勢下拓展公共資源交易領域的改革提供了清晰思路和現實路徑。

不僅如此,產權交易市場“促進國有資產保值增值” 的基本使命,與2011 年6 月8 日中辦發[2011]22 號倡導的“開展公共資源交易,從源頭上防止腐敗,促進服務政府、廉潔政府建設” 的目標,一脈相承、高度一致。因此,依托產權市場開展公共資源交易完全符合“四項制度” 的政策精神,有著政策上的延續性和合理性。

5.1 產權交易機構搭建了公開透明的市場化交易平臺

我國產權交易市場著眼于實現“發現市場主體,發現價格” 的基本功能,始終努力打造“公開” 和“競爭” 的市場平臺。

在信息技術利用方面,產權交易市場不僅通過拓展多種信息披露渠道,最大范圍地增加了公眾的知情權、發掘了投資人資源,還創新了多種信息化的交易方式,有效規避了傳統競價弊端,大大提升了項目競價效率;通過對交易流程的電子化和留痕化,有效強化了交易機構的內控體系,進而防范了交易機構的管理風險和道德風險。

5.2 產權交易機構建立了有效的市場監管機制

在企業國有產權交易動態監測方面,現階段通過建設信息監測系統,實現了“兩級國資委”對企業國有產權交易的實時監測。在行業自律方面,2010 年底企業國有產權交易機構協會的正式成立,大大推動了行業自律的開展。在接受外部監管的同時,產權交易機構還通過內部組織架構和交易流程程序化的設計,建立了有效的內部風險防控機制。

目前,產權交易機構均按照受理、審核、監督“三權分立” 的原則,建立起前、中、后場相對獨立、互為支撐又相互制衡的業務運行體系,即企業國有產權交易轉讓項目從進場到最終成交,要經過多個部門把關,有效避免了權力過分集中于某一部門和個人帶來的“尋租”、腐敗現象的發生。

6 公共資源交易中心與產權交易機構應當“各取所向,扮好角色”

循著公共資源交易中心的成立背景與政策脈絡,結合其存在的“缺乏資質,存在‘三違’情形” 等現實,應當發揮產權交易機構業已形成的優勢,為公共資源交易市場體系建設提供服務。

畢竟,伴隨國有企業改革深化進程產生的產權交易機構,既能規范市場,避免國有資產流失和被侵吞,又能發現價格,確保國有資產的保值增值。與此同時,交易機構交易流程的程序化也能夠有效地保證交易行為和交易結果的合法化。

概言之,由于公共資源交易中心與產權交易機構的形成背景迥異,法理依據大相徑庭,功能定位自然應當“各有取向,扮好角色” ——前者側重于管理、監督,后者則“立足市場、致于交易”。


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